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吴华:新《民办教育促进法》即将实施,民办教育何去何从?
源自:中国民办学校         日期:2017-8-8         浏览量:545



上世纪90年代,在鼓励社会资本进入教育的风潮下,民资纷涌;2002年《民办教育促进法》颁布之后,中国的民办教育更是进入一个高速发展阶段。教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》显示,2015年全国共有各级各类民办学校16.27万所,在校生4570.42万人,比上年增加268.52万人。

在学前教育和高等教育阶段,民办教育占比较大。目前,全国的民办幼儿园有14.64万所,在园儿童共2302.44万人,占全国幼儿园阶段在校生总数的54%。在高等教育阶段,全国民办高校共有734所(含独立学院275所),在校生610.90万人,占全国高校在校生总数的16.8%。而在义务教育和高中阶段,民办学校在校生约占一成。另外,还有其他民办培训机构2.01万所。

但是一直以来,在教育“不能以营利为目的”的法律环境中,民办学校只能以“非营利”之名行“营利”之实,这样的窘境令不少民办学校同时占足了政策优惠和市场利益,也阻止了更大规模的社会资本进入,包括新东方在内的教育巨头不得不采用VIE架构,赴海外上市。

近两年政策利好不断。2015年末随《教育法》的修订,教育“不能以营利为目的”的法律障碍被扫除,2016年11月《民办教育促进法》修订完成。“营利性、非营利性”分类改革将于2017年9月实行。同时,新法特别指出,“不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”如何理解民办教育的现状?修法改变了什么?将对产业造成什么影响?近日,财新记者专访了浙江大学教育学院教授、民办教育研究中心主任吴华。

民办教育竞争力日益增强

财新记者:目前民办教育在教育领域扮演了什么样的角色?

吴华:民办教育对中国教育的影响正在日益增强,2015年学生数占比17.6%,学校数占比32.9%。尤其是在学前教育阶段超过公办教育,发挥着举足轻重的作用。民办教育在其他阶段的外延发展空间已经很小,内涵发展是重点。

财新记者:和公办学校相比民办学校有优势吗?

吴华:义务教育阶段的民办学校相对公办学校有较强的竞争优势;如果政策放开,义务教育阶段的民办学校的市场占有率甚至可以达到20%以上,因为这个阶段民办学校比公办学校好得太多。

在全国600多个县级以上城市,除了少数公办学校特别好的城市,民办初中的质量明显超过公办。在县城,民办初中优势则没有这么明显,但也有相当的竞争力。民办初中的招生比一般在3:1至10:1之间。

财新记者:这是为什么?

吴华:因为公办学校在招生时限制择校,民办则不受此限可以有选择地吸收学生。只要毕业生在升学时有好的成绩,学校招生马上进入良性循环,只需要3年到5年就能成为当地最好的学校。

民办学校大多为“营利性”

财新记者:新中国成立后,民办学校一度消失,如今的民办学校是从什么时候发展起来的?

吴华:上世纪90年代开始发展较快。早期民办学校的办学者多是白手起家,原始资本投入有限,也无法获得太多的社会捐赠。办学者主要依靠学生缴纳的学费,一点一滴地扩大了学校的资产。

财新记者:现在较为常见的企业投资办教育是从什么时候开始的?这些办学者都是为了赚钱才进入这个领域的吗?

吴华:个人办学者在2000年以前比较多见,此后企业投入办教育逐渐多起来。现有民办学校中90%以上都存在投资动机,当然投资获利并非是办学的惟一动机,甚至不是主要动机。

财新记者:这是法律允许的吗?

吴华:虽然在旧有的法律环境下,教育“不得以营利为目的”,但2002年出台的《民办教育促进法》结合现实情况,一方面规定民办学校不得以营利为目的,另一方面允许出资人获得“合理回报”。

财新记者:所以现有的民办学校当中,大多要求取得合理回报?

吴华:不是这样。现实中大多数办学者在登记时均选择“不要求取得合理回报”。有些在章程里写了“要求合理回报”,但可能没有结余,即从账面上不需要对结余进行分配。

财新记者:为什么会形成这种名实不副的现状?

吴华:举办者选择取得 “合理回报”,但由于缺乏配套政策,在实践中可操作性较差。例如当时的《民办教育促进法》规定,对于要求合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,“由国务院财政部门和税务主管部门另行制定”,但一直也没有制定出来。

而民办学校如果选择“不要求取得合理回报”,则与捐资办学相近,几乎可与公办学校享受同等的待遇。长期以来,政府对捐资办学的捐资者都按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定给予优惠政策,是可操作的,享受的税收优惠也是明确的。

据我了解,选择“要求取得合理回报”并按《民办教育促进法》及其实施条例规范流程转化为具体行为的,还没有典型案例。

财新记者:即使在作为民办教育分类改革试点的温州也是如此吗?

吴华:温州的做法是,民办学校每年可按照投入资产单年度利率的2倍处理办学结余,出资资产为举办者所有,且办学增值部分可由政府按照贡献给予奖励。尽管类似于“合理回报” ,温州的奖励措施在实践中也未实施,但此举的真实价值也是传递民办教育可以获利的信息。

民办教育高利润从何而来?

财新记者:现实中民办学校都是如何营利的?

吴华:有的学校把资产的一部份用于租赁、设立管理公司收取管理费、设立后勤公司获得经营收入、资金周转获得收益等等。在获得比较可观的结余后,一些学校会成立集团,开办其他企业,做证券投资、房地产的不在少数。

财新记者:民办学校的利润率大约在什么范围?

吴华:目前民办教育全行业平均利润率在20%-30%,不同校差异较大,在10%-50%间浮动。跟A股比,这个利润率属于前三分之一,算优质资产。

财新记者:高利润从何而来?

吴华:高利润率一是由于整个教育的供给不足;另一方面,在修法以前,民办学校也享受了政府给予的税收优惠。若排除税收优惠的因素,利润水平将下降近一半。

民办教育倾向于非营利性

财新记者:对于义务教育不能营利这条怎么看?

吴华:在审议期间我是不赞同的。我认为对义务教育阶段的民办学校设置准入规制不合理也无必要。

第一,义务教育的本质是强制——适龄儿童必须接受国家规定的教育,与是否免费没有必然联系;第二,由于只允许设立非营利性民办学校,会使义务教育阶段民办学校供给减少,意味着财政需花费更多资金来提供本来由民间可提供的义务教育,而公办教育不可能像民办教育一样满足多元需求,结果会是政府花更多钱,而老百姓不满意。

财新记者:从立法角度看,是否有不妥之处?

吴华:从立法的平等原则看,仅对义务教育阶段的营利性民办教育提出禁止性规定是不平等的。

财新记者:最终三审稿顺利通过,你觉得政府主要的考虑是什么?三审稿和二审稿相比有什么变化?

吴华:政府之所以禁止义务教育阶段学校营利,是因为担心资本大量进入,导致营利性民办学校办得更好,继而破坏国家义务教育公平均衡政策的实现,影响国家职能的发挥。与二审稿相比,三审稿明显倾向于鼓励民办学校选择非营利性质。

依据三审稿,一方面,选择营利性学校面临各种麻烦,比如,财务在办学的同时如何清算?财产权属处置法律缺失情况下,如何明确财产权属?补缴相关税费,对于需要补缴土地出让金的学校,会是巨大的支出。另一方面,对选择非营利性的民办学校,可直接修改章程后继续办学,但补偿方案仍是未知。而按照二审稿,民办学校在明确了补偿方案后再选择,举办者更易接受。

财新记者:修法后,义务教育阶段不能营利后会有大量学校退出吗?

吴华:我的判断是,在义务教育阶段,多数现有学校都不会退出。尤其是一些刚刚成立的学校,还欠着债,不得不继续办下去。部分学历教育学校则可能会先谨慎观望新法实施和配套规定的落地方案,并且谨慎行动。

预计此后民办教育发展的总体格局是,营利性民办学校受到抑制,国家要将政策资源向非营利性民办学校倾斜。

财新记者:被迫选择非营利属性后,过去的灰色操作还会存在吗?

吴华:我只能说现有民办学校举办者大多存在投资动机,被迫选择为非营利性后,会导致国家法律规范与举办者的办学动机长期处于紧张状态。

教育板块市值上万亿

财新记者:修法后对民办学校的主要影响有哪些?

吴华:市场准入放开,除义务教育阶段,其他领域向营利性学校开放;明确产权,修法后设立的民办学校按营利与非营利分类设置,修法前设立的民办学校由地方制定补偿与奖励方案;价格规制,营利性民办学校自主定价,非营利性民办学校由地方制定政府指导价,这将对民办教育行业格局产生深远影响。预计义务教育阶段民办学校、学历教育民办学校、营利性民办学校、重资产民办学校、高收费民办学校都将会受到抑制。

财新记者:分类改革的落实对教育产业发展有何影响?

吴华:修法以前,民办学校作为非营利组织,除了服务收费,难以获取发展资金——无法从金融机构融资,无法上市融资,民间借贷成本高风险大。

把“营利性民办教育”的口子放开后,清理了民办教育与资本市场之间的法律障碍,资本市场上教育板块的容量会大幅增加。我估计在“十三五”期间,教育板块的市值会达上万亿元规模。

财新记者:具体对不同类别的民办校影响几何?

吴华:此次修法对非学历培训机构而言,在资本市场上是重大利好,有可能通过兼并重组快速提高产业(行业)集中度;对学前教育的影响正面为主,在县城以上城市有可能出现更多有品牌影响力的学前教育集团,成为产业资本和风险资本优先关注的对象;高中阶段民办学校整体缺乏竞争优势,在分类管理的政策框架下,前景不容乐观,但如果政府开放中职的民营化试点,还存在发展机遇;高等教育在教育管理体制改革取得实质性突破以前,无论民办普通高校还是独立学院,不确定性太大。

应给民办教育免税优惠

财新记者:怎么看民办教育对中国教育的贡献?

吴华:据我的测算,全国民办教育对预算内财政经费的贡献近年逐年递增,2014年已近4000亿元,其中义务教育阶段的贡献约1000亿元。

财新记者:这个数额是怎么计算出来的?

吴华:根据历年的《全国教育经费统计年鉴》等教育财政数据,可以获得各个阶段的生均公共财政预算拨款,乘以当年该阶段的民办学校在校生人数,即得到上述数值,其中,由于学前教育数据的缺失,这一部分我是按小学的生均经费水平计算的。

财新记者:财政对民办教育的支持多吗?

吴华:不多。2013年全国教育事业费总额21405.67亿元,公共财政对民办学校拨款仅227.51亿元。而当年民办学校学杂费则达到1666.44亿元,民办学校90%以上的收入都是学费。

财新记者:你认为政府应如何进一步促进民办教育的发展?

吴华:据我估算,2013年,假设民办教育需要征收营业税、企业所得税,合计当年税收总额约为120亿-200亿元。而当年民办教育的财政贡献约3482亿元,免税杠杆为17倍-30倍,因此,如果对营利性民办学校实施全面的免税政策,产生对民间资金的吸引作用及其就业效应可大大超过国家减少的税收。

此外,纵观全球,教育领域存在着明显的市场化趋势,公办、民办、托管、PPP、特许等多形态共存,教育创新企业也被大量资本看好。教育要素充分流动、自由匹配将是教育领域的未来。教育财政投入的格局也将从公办学校财政主导、对民办学校提供制度化的有限资助,转变为基于学生人数的公共教育财政。

 
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