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营利性学校同样是公益性事业
源自:吴华         日期:2016-4-5         浏览量:49817


营利性学校同样是公益性事业

 ——全面理解“支持和规范民办教育发展”

首先,分类管理是大势所趋。


尽管面临着诸多争议,分类管理还是写进了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》(以下简称《纲要》)。在《纲要》发布后的5年中,分类管理在浙江温州的试点取得重要进展,但温州的分类标准并没有被民促法修订案采纳。


2015年底,修订后的教育法删除了不得以营利为目的设立学校和其他教育机构的禁止性规定,分类管理的法律障碍扫除。尽管民办教育促进法修订案未提交表决,但无论民促法如何修订,都不可能改变分类管理的事实,也自然意味着即将出现营利性民办学校的事实。


在这样的背景下,有代表建议维持民促法现有分类体系,也有代表建议按捐资、出资、投资(俗称“三分法”)对民办学校进行分类管理。虽然用心良苦,但其可行性值得怀疑。依笔者所见,在教育法完成修订的背景下,保证民办教育健康发展和维护现有民办学校举办者正当权益的努力方向还是应该放在补偿方案和过渡期的制度设计上。


其次,不应将民办教育的公益性与民办学校的营利性或非营利性选择混为一谈。


3月8日,袁贵仁部长在政协教育界别联组会上发表了一个重要观点:“民办教育,不管是营利还是非营利,都应是公益性事业。”部长的回答是对民办教育属性的深刻阐述,但让很多人感到疑惑不解:难道营利性民办学校也具有公益性,也应该享受财政资助和税收优惠吗?


要理解民办教育的公益性,首先要正确认识教育的公益性。教育的公益性有三层含义。第一层含义:教育是儿童发展的必要条件,其利益惠及每一个社会成员;第二层含义:差异化的教育虽然不是人人享有,但由此对社会人力资本总量增加的贡献,最终都将通过经济与社会发展惠及全体国民;第三层含义:教育是保持国家核心竞争力最重要的源泉,在这个意义上理解的教育是一个动态的、包容的概念,不但指今天现实的教育,也包括任何教育的发展潜力,不但包括公办教育,当然也包括除公办教育以外的其他教育形态,是指能够满足全部社会需要的教育。


在上述教育公益性三层含义的基础上,教育成为社会的必需品,保持教育的多样性成为政府必须完成的政策目标,而不是将其局限在基本公共服务的范畴内来理解教育的公益性。于是,民办教育的公益性也就得到了合理的解释,营利性民办学校不但不会损害教育的公益性,而且还会为丰富教育的公益性做出独特贡献。


由此观念基础,将民办教育纳入公共教育财政资助体系,对民办学校提供普遍的财政资助就变得顺理成章。以2013年为例,当年财政性教育经费总额达到24488.22亿元,预算内教育事业费为21405.67亿元,但当年公共财政对民办教育的预算拨款只有227.51亿元,仅为当年财政性教育经费的0.9%和预算内教育事业费的1.1%,可当年民办学校在校生在全国在校生中的比例已经达到16%。反差如此强烈,既违背了教育公平的政策理念,也严重降低了公共教育资源的整体配置效率,反映了目前我国公共教育财政体系的严重缺陷。


欣慰的是,目前这种局面正在改变,2015年11月,在《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中,第一次将义务教育阶段的民办学校全面纳入公共财政资助范畴,尽管资助额度仍然限于国家义务教育生均公用经费标准,但可以看到这是政府在教育财政理念上实现了从公办学校财政向公共教育财政的重大转变,这种转变也必将在政府对非义务教育阶段民办学校的财政资助中得到体现。


同样的逻辑,有了民办教育公益性的观念基础,政府在设计营利性民办学校的税收优惠政策时就可以有更大的政策空间和更多的政策创新。比如,对从事学历教育的营利性民办学校,不但可以免除营业税,而且可以考虑免除企业所得税等其他税收,其理由就在于,当提供差异化教育服务成为国家战略的组成部分时,就意味着目前由民办教育提供的差异化教育服务也是政府应予以保障的政策目标。因此,当民间资本因为税收而降低了进入民办教育领域的投资热情时,政府将不得不花费十倍以上的税收代价来提供同样的教育服务。与其如此,政府为何不通过税收工具吸引民间资本来获取十倍的公共利益呢?


在今年的政府工作报告中,关于民办教育的提法是“支持和规范民办教育发展”,而2015年的提法是“促进民办教育健康发展”,2014年的提法是“鼓励发展民办学校”。对比可知,中央政府对发展民办教育的基本立场虽然没有变,但对规范的强调却传递了新的政策信息。而在笔者看来:规范民办教育发展的关键是政府依法行政。无证办学,虚假宣传,学校内部管理不规范,法人治理结构不健全,侵犯教职工和学生合法权益等,这些都是规范民办教育发展应该关注和需要解决的问题。但是,与10年前相比,这些现象已经大大减少,导致这种好转的原因,除了政府加强管理以外,更重要的是市场竞争优胜劣汰的结果。另一方面,民办学校的合法权利、办学自主权不能落实的情况还十分严重:基础教育阶段,政府违法违规限制民办学校自主招生的现象并不少;高等教育阶段,民办学校专业设置困难重重;财政资助虽然有所增加但仍然是杯水车薪;教师养老保障大幅低于公办学校;法人属性迷雾重重……凡此种种,对民办教育健康发展已经产生了负面影响,但政府在这些方面的改革却进展缓慢。因此,在民办教育面临新的历史转折关头,规范民办教育发展,不但是每所民办学校的责任所在,更重要的是政府依法行政的责任,正是在这个意义上,我们才能全面理解袁部长的那句话:“对于民办教育发展,根本是促进,不能是停滞,更不能是倒退,这是原则和方向。”

 
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