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民办教育的发展与社会环境关系
源自:中国民办学校         日期:2009-12-12         浏览量:28224

陕西育才专修学院阎东云

    中国当前民办教育的兴起与发展,是我国经济、教育、科技、劳动人事诸领域不断改革,特别是社会主义市场经济日益发展的必然产物,它反映了社会各界办学兴教的空前热情和广大群众热心教育的心理愿望。可以说它由一定的社会环境所催生,其发展也必然会受到社会环境的种种制约和影响。这种外部环境的影响既包括政策环境、法制环境、管理环境、舆论环境,也包括经济环境。

一、政策环境变化过程中的民办教育发展态势

    1、政策法规酝酿与逐步出台过程中的艰难复兴阶段(1978—1991年)

    1978年,在我国政治经济文化的中心——北京首先出现了由离退休教师组织的考前辅导班,使民办教育初露端倪,悄然兴起的民办教育实践,对国家现有相应的法规提出了挑战,这一时期的民办教育政策法规也有了重要的突破,主要表现在对民办教育的合法地位开始予以肯定和支持,对民间举办基础教育也逐步开禁。具体表现在1982年11月26日彭真委员长在5届人大5次会议上所做的《关于宪法修改草案的报告》中,提出“两条腿”办教育的方针,而于同年12月4日公布的《中华人民共和国宪法》第19条第4款中就明确规定:“国家鼓励集体、经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,这一规定成为民办教育的第一个法律依据。而在1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革》的决定中更明确提出“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学”。在这期间,1982年彭真同志为“中华社会大学”题写了校名,1984年邓小平同志为北京自修大学题写了校名,都在社会上产生了很大的影响,从而推进了民办教育的恢复与发展,但这一时期民办教育的主要功绩仍在于广泛地推进了非学历教育的蓬勃发展,到80年代末,民办学校已达到一定规模,仅京、津、沪等十多个城市经教育行政部门批准的各种民办学校已有2000多所,在校生达300多万人。

    2、政策法规渐趋开放的空前繁荣阶段(1992—1997年)

    1992年,邓小平南巡讲话发表,中国加快了改革开放的进程,教育也迎来了空前活跃和发展的新阶段,民办教育的发展也因此而注入了新的活力,民办学校开始大规模出现。在1992年10月召开的党的14大的报告中明确提出了:“鼓励多渠道多形式的社会集资办学和民间办学,改变国家包办教育的做法。”紧接着于1993年2月党中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》更加明确地提出“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体,社会各界共同办学的体制”。“国家对社会团体和公民个人依法办学采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”这些政策规定的出台,带来了1992—1996年中国民办教育快速增长的发展时期,民办教育也开始推进到中、高等职业教育和职业培训领域。

    3、政策法规逐步规范的规范发展阶段(1998年至今)

    1997年7月,国务院颁布了《社会力量办学条例》这是新中国第一个规范民办教育的行政法规,标志着中国的民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。同年党的15大提出了科教兴国战略,政府加大了教育改革与发展的力度。1999年6月召开的全国教育工作会更明确地提出了要大力发展民办教育,并决定在“十五”期间,要基本形成以政府办学为主体,公办学校与民办学校共同发展的教育格局。这些政策规定推动着中国的民办教育无论是在数量上还是在校生总量上都已远远超过了50年代的私立学校,而且表现出强劲的发展劲头。

    2002年12月28日,《民办教育促进法》的颁布,使我国民办教育又进入了一个快速的发展期。

    尽管自80年代以来,党和国家出台了一系列政策法规推进民办教育事业的长足发展,但还应当承认,民办教育在发展中遇到的政策性障碍仍然不少,这正是造成当前民办教育发展仍面临种种阻碍的一个重要因素,具体表现在:

    1、“合理回报”象一块烫手的山芋,令大多数民办学校不敢贸然选择获取,其原因就在于对“合理回报”缺乏明确的有法律依据的具体解释,让民办教育的举办者们心中并不十分明了;其原因还在于对要求“合理回报”的民办学校的税收优惠政策至今还是谜,也令举办人不敢贸然越雷池;其原因更在于作为公益性事业的民办学校法人至今只能作为民营非企业组织的法人代表而予以登记,而不能登记为“事业单位”法人,这样其法人治理结构和财务制度的理顺也难免会有一些实际问题,类似上述几方面的问题应尽快加以明确和解决,才能消除民办学校举办者的后顾之忧,使《民办教育促进法》中“合理回报”这一亮点真正亮起来,真正能够吸引更多的民间资金投资教育,以进一步推进民办教育事业的发展。

    2、民办学校“产权”政策的不明晰,使民办学校出资人对自己投入部分形成资产的所有权和对办学增值校产的权利心存疑虑。亟须国家立法机关就民办学校产权属性和剩余财产的处理作出有法律效力的解释。使政府有关职能机关尽快建立起民办学校资产监督与管理的相关制度。也使教育行政主管部门能尽快依法积极推动民办学校明晰产权的工作,以促进民办学校的健康与稳定发展。

    3、招生计划上的政府指令性控制,颁发学历文凭上的不自主加大了民办院校的招生成本,造成了事实上的民办学校与公办学校在招生上的不平等。应当采取切实政策逐步放开民办学校的政府控制计划,真正实现由民办学校根据自身办学条件和社会人才需求状况自主确定招生专业、规模和录取办法,自主颁发学历文凭。

二、阻碍民办教育顺利发展的尚欠科学宽松的管理环境

    民办教育作为一种新生事物在其发展中难免会遇到来自多个方面的困难和阻力,管理环境尚欠科学与宽松就是一个十分突出的问题。原本作为一个新生事物,民办教育渴望得到管理机构的多方帮助与支持,尤其是扶持和鼓励,但目前的实际情况却是:

    1、政府职能转变的迟缓,导致政府部门更注重对经济领域的管理与服务工作,造成对民办教育管理工作的“缺位”、“错位”或“越位”。

    这里既有管理机构不健全、管理力量不足、管理人员不确定,使管理工作难以落实到位的问题,也有因思想认识上的差距而造成的管理工作缺位、错位的问题。按《民办教育促进法》的规定:“新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠”,但事实上却是不少民办院校为取得新建、扩建用地钱不少花、路不少跑、劲不少费、时间不少耗,问题却难以得到解决,有的是费用花了一大摊,土地之事却杳无边际;有的是问题久拖不决,在具体细节问题上长期扯皮纠缠,因为在一些政府工作人员的心目中民办教育无关紧要,能发展就发展,发展不了就“关门”。

    与服务上的“错位”、“缺位”形成鲜明对照的却是收费上的“越位”,《民办教育促进法》及其实施条例将民办学校享有与国家同类公办学校同等的招生权上升到法律的规定,旨在创造一种公平竞争和协调发展的办学环境,为保障这一权利的落实,地方政府有关部门,包括县、地、省级人民政府、教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应做到:第一,允许本辖区外的民办学校到本辖区内招生,不得实行地区封锁或设置各种障碍和壁垒;第二,对进入本辖区内招生的外地民办学校不能收取费用,不能将收费作为进入本辖区内进行招生的条件,而事实却是公办学校作为地方政府在生源上的首要保护单位理所当然地享受着许多保护性措施,同时对民办院校的招生机构多部门多头收费也早已不是什么新闻,而是早已约定俗成的“惯例”了。类似这样涉及收费多个部门争相而上,处理棘手问题相互推诿扯皮的现象,民办院校也可以说是经得多见得多已司空见惯了。但这种管理上的“不到位”现象无疑只能制约和阻碍民办教育事业的发展。

    2、民办院校自身在管理上先天性缺憾,造成了内部管理环境的不科学与不协调。

    民办学校比较普遍地存在着家族化控制的问题,法人治理结构不完善,管理粗放、平庸,同质化倾向严重,教师队伍素质整体不高,这是造成民办教育管理环境不佳的内部因素。

    由民办教育内、外部因素造成的管理环境的欠佳,不能不成为制约民办教育健康发展的一个重要因素。

    三、民办教育的生存与发展缺乏一个公平、公正、良好的舆论环境

    1、对民办教育认识上的偏颇导致民办教育面对的舆论环境欠佳。

    不少人将民办教育看成是政府对教育投入财力不足时的过渡性产物,并未将它看成是中国教育发展的必然性要求,从而对民办教育在中国教育发展和社会发展中的价值问题上产生“偏颇”,未能看到截止2004年7月,我国各级分类民办学校已达7万多所,在校生已达1416万人的迅猛发展态势,更未看到民办教育在提高民族素质、推进教育事业发展、加快全面建设小康社会步伐方面已经并将继续发挥的重要作用,而是片面地认为“民办教育就是为赚钱”,对民办教育很大程度上抱着不信任甚或歧视的态度;在不少人思想深处根深蒂固的重公办、轻民办的陈旧观念更造成了事实上存在的对民办学校学生和教师的不平等看法和对待等现象的普遍存在,从而形成了一个很不利于民办教育顺利健康发展的舆论环境。

    2、尽管《民办教育促进法》已明确规定,民办教育是公益性事业,但由于上述种种错误观念的影响,把民办教育真正视作公益性事业的舆论环境远未形成,使得民办教育在面临许多具体问题时,困难重重、举步维艰。

四、民办教育生存与发展的经济环境拮据、风险极大

    1、民办教育总体上面临投入不足、经济实力薄弱的经济环境。

    中国民办教育的再次复苏始于上世纪70年代末80年代初,当时的中国经济开始步入高速发展的轨道,使企业的经营资产和个人的金融资产投资办教育成为一种需要和可能,但由于民办学校产权归属问题上的含混不清,加之政策环境的不稳定、政策信息的不对称、政策执行上的不公正,使许多投资者在投资教育上顾虑重重,不敢大胆投入;而教育投资本身具有周期长、收效滞后等特征,政府不仅应出台相关政策鼓励私人投资办学,并应给予私立学校适度的经济补助,而目前的实际情况是民办学校几乎没有任何来自政府的经济补助,金融机构的信贷支持也十分薄弱,因此多数民办学校面临着投入不足,经济拮据、勉强度日的困境。

    2、经济环境的拮据加之没有形成比较健全的“风险防范”机制,导致民办教育的生命力十分脆弱。

    北京一民办高校校长因车祸事故意外身亡,学校从此便陷入发展困境,陕西一民办学校校长为还学校债务,独自跑到北京筹资,筹资未果,竟以出卖自身为条件来获取资金偿还债务,还有学校校长为躲债四处逃避、民办学校因拖欠银行贷款便被查封等种种事件的发生,都反映出经济环境上的拮据使民办院校的生存力十分脆弱,因此想方设法为民办教育的生存和发展创造一个比较宽松和谐的经济环境并建立健全民办教育的“风险防范”机制就显得十分紧迫和必要。

    综上所述,是改革开放的大环境催生了民办教育,但民办教育生存的客观环境则因我国正处于转型期而不可避免的种种矛盾与问题仍阻碍重重,亟待社会各方面予以关注,并努力加以解决,从而为民办教育事业的健康发展创造一个良好的外部环境。

 
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