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浅析民办二级学院办学中资本寻利性与教育公益性的矛盾
源自:中国民办学校         日期:2009-12-12         浏览量:27423

福建师范大学闽南科技学院杨章诚

     摘要:教育的产业属性在资本的运作上追求利润的最大化,这与教育的公益属性形成一对矛盾。它在公办高校中表现不明显,但在民办二级学院的办学中,由于其投资主体与办学主体的不一致而被凸现了出来。本文分析了教育产业属性在高投入、高消费、高收益和高回报等方面的具体表现,并从“营利”与“盈利”在词义上的不同含义,对我国现行法律法规中规定的“不以营利为目的”的条文提出新的认识。本文认为民办二级学院在办学投资上的盈利或结余是必要的,但为解决好资本寻利性与教育公益性的矛盾,对于民办二级学院自身来说,更应该在办学的投资体制、领导体制、运行机制等方面认真加以规范,以制约“以营利为目的”的办学。

关键词:民办二级学院营利盈利资本寻利性教育公益性矛盾的统一

     教育的公益性早就为社会所认知,但教育的另一属性,即产业属性近来随着我国民办教育的发展,尤其是民办高等教育的发展逐渐显现。教育的公益性表现在它作为社会公共产品的“公共性”(即公众受益原则)、“公平性”(即在教育实施过程中尽可能体现公平)和“非营利性”(即教育不能以追求利润最大化为目标)上,而教育的产业属性则主要体现在它的高投入、高消费、高收益和高回报上。显而易见,教育的这两个属性有着它矛盾的一面,这就是一方面教育的公益属性强调它的“非营利性”,而另一方面教育的产业属性又与所有的经济行为相似——其资本的运作在于追求利润的最大化。教育公益性与资本寻利性的矛盾在公办高校和独立民办高校中由于其投资主体与办学主体的一致性而被掩盖,但在民办二级学院的办学中由于其投资主体与办学主体的不一致性而凸现了出来。

     经济学家认为,教育不仅在经济社会发展中起基础的作用,促进经济的发展,同时教育也是一种服务,也是一种产业,能满足人的需要,能直接创造国民收入。所以,1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》就把教育事业定性为“对国民经济发展具有全局性、先导性的行业”,将它划为第三产业。将教育看成是一个产业,首先是由于它的高投入。据测算,高等教育院校形成一个学生规模的前期办学条件的平均投入至少要达到4~5万元,加上维持正常的教学活动所需要的经费就要更多了。有专家估计,从幼儿园到大学,我国接受普通教育和职业教育的学生有2.3亿人,占总人口比例的五分之一,加上各类成人教育和继续教育的人数,总的学生人数达3.1亿人。全国教育的总支出为2000亿元左右,人均约为800元,其中各级政府的财政支出为1000多亿元,是各级政府最大的一项财政开支项目⑴。将教育看成是一个产业,其次是它的高消费。随着我国社会主义市场经济的迅速发展,如今人们很难想得出还有什么更多的商品是卖方市场,只有教育、特别是高等教育消费这种特殊的“商品”是很多人花钱也难以买到的。一些学生到国外上高中、读大学,就是对教育依然是卖方市场的一种无奈选择。从目前城市居民消费支出比例看,教育消费的平均增长速度达20%左右,是增长最快的项目。据国家统计局和中国经济景气中心居民储蓄意愿抽样调查结果表明,居民储蓄的10%准备用于教育支出,总额将达6000亿元人民币,而目前全国城镇居民的实际教育消费仅占家庭日常收入的5.8%,与世界中等发达国家8%的比例尚有差距。由此可见教育消费将有很大的发展空间⑴。将教育看成是一个产业,第三是由于它的高效益和高回报。教育既有社会效益,也有私人效益,高等教育的私人效益一般高于社会效益。在市场经济条件下,接受高等教育实际上是一种有很高收益的投资行为。有人说教育是一种绝妙的投资,它可望使人一生的收入大大提高,一般说来,受教育程度越高,个人收益率就越高,而相比之下所花费的成本就微不足道了。难怪美国前总统克林顿在访问我国上海发表电视演讲时说“没有哪一项产业比教育有更多的回报”。经济学家的研究表明,世界各国年均教育社会收益率和个人收益率,初等教育分别为25.1%和16.7%,中等教育分别为13.5%和16.3%,高等教育分别为11%和17.5%,远远高于长期储蓄的利率,也高于其它金融投资的年收益率⑴。因此,德国的一份研究报告提出,21世纪最大的产业是教育⑵。

     根据受益投入对等的原则,政府采用成本分担或成本补偿的办法从学生、家庭以及其它可能的渠道,筹集一部分经费来保证学校教育工作的正常运行,应该说是合理的,这是现阶段经济发展水平和教育需求、供给矛盾突出的现状所决定的。但受教育者分担的教育成本只是成本总量的一小部分,在任何国家,受教育者都不可能完全负担教育成本。而教育成本总量的另一大部分,则靠政府的投入(公办学校)或社会力量的投入(民办学校)。可见,受教育者缴交学费的投资,得来的回报就是私人效益;政府对教育的投资,得来的回报就是人才的培养积累、经济建设和社会事业的发展,就是社会效益;而社会力量对教育的投资,得来的回报有社会效益的一面,但更主要的还是经济效益。

     教育的公益属性带来了社会效益,教育的产业属性带来了经济效益。教育的这两个属性产生了两种不同的效益,如何处理孰先孰后的问题就带来了矛盾。这对矛盾在公办高校中表现不明显,这是因为在公办高校里,投资者和办学者都是政府。政府每年都有不断增长的教育经费投入,办学是否有盈余对于政府来说是次要的。至于在独立民办高校中,由于投资者和办学者是同一的社会力量主体,这对矛盾的统一是在其内部实现的,因此矛盾的外在表现不突出。对于独立的民办高校的投资者和主办者来说,如果没有宽松的结余和资金的不断投入,学校就无法发展,办学条件不可能不断地得到改善,投资者大量的办学投资就得不到经济上的回报,“投资者”将变成“捐资者”;同时为了学校的持续发展,保持稳定的经济效益势必要强化教育的公益性。而对于真正意义上的民办二级学院来说,由于其投资者是社会力量,办学者是公办高校,两者在效益问题上所追求的目标显然有所不同——高校注重自己的办学质量,注重自己的声誉;而投资者更关心带来的经济效益,更关心投资在经济上的回报。这样,资本寻利性与教育公益性矛盾的统一不在其内部,而在其外表凸现了出来,最主要的表现就是对办学资金在教育教学上分配使用的不同理解。

     事实上,只要不是短期行为,要真正办好高质量的学校、尤其是高水平的大学,其投入是巨大的,是难以靠收取学费来盈利赚钱的。即使有盈余,这样的“盈余”也不是可供分配的利润,而必须用于教育自身的再发展和给予教育投资者一定的合理回报⑶。从这意义上说,虽然教育的产业属性要求它必须讲投入、讲效益、讲盈利、讲回报,但它的公益性又决定了办教育不应该、也不可能追求和实现“利润的最大化”,不能以营利作为办学的终极目标。

     民办教育“不得以营利为目的”是国家一开始就予以明确规定的,早在1993年8月17日原国家教委颁发的《民办高等学校设置暂行规定》第七条中就明确规定“民办高等学校不得以营利为办学宗旨”,1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第二十五条指出“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,之后在1997年7月31日国务院颁布的《社会力量办学条例》第六条中更重申“社会力量举办教育机构,不得以营利为目的”。“不得以营利为目的”的主体是指学校的举办者,就是说学校的举办者不能单纯为了资本的增值而举办学校,不能为中饱个人私囊办学,更不能企图通过办教育成为暴发户。国家之所以三令五申举办民办教育不得以营利为目的,这是由教育的社会公益性这个基本属性所决定的,无疑是正确的。它反映了教育事业的深刻内涵和神圣职责,不但符合我国国情,也是经受国际上许多国家教育史考验的。但在现实生活中,民办教育的投资者,如乡镇企业,港、澳、台工商业者,国际商人及海外华侨,他们中有许多人投资办教育除了爱国爱乡、热心教育事业外,是希望能够得到一定的经济回报的。另一方面,由于教育特别是高等教育又是一个高投入的事业,它要有高成本、大资金。在自身的运行中,它必须有相当多的结余才能形成良性循环,而结余就包括盈利和不断地多渠道吸收资金。这就产生了民办教育能否盈利、盈了利应如何合理分配的问题。

     教育的公益性决定了举办各种教育都“不得以营利为目的”,但这毕竟针对的只是学校教育和管理的终极目标。法律法规只能规范人们的行为,却规范不了人们的动机。所有的办学者都会说自己办学是出于完全的公益性目的,是为了圆自己一生的教育梦,只有傻瓜才会说自己是为了赚钱。事实上,现在绝大部分的企业或个人投资办教育是要回报的。全国人大教科文卫委员会有一项调查表明,只有10%投资办教育的机构或个人是出于公益性目的,90%是要有营利回报的⑷。如果因为90%的人是出于营利性目的就不让其办学,不允许给投资者以任何回报,并以此作为制定政府政策的指导思想,其结果必然导致民办教育的消亡,必然要重新回到公立学校一统天下的局面,这对我国的教育事业的发展肯定不是一件好事。这不是说不要靠立法来规范办学,恰恰相反,解决民办教育中公益性与资本寻利性的矛盾,正亟待从投资体制到领导体制、运行机制,从财务运作,到教育评估标准等多方面对民营性质的学校的行为加以立法规范。只有这样,才能既使民办教育得到长足的发展,同时又有效地约束“单纯营利”的行为。

     我们似乎应该注意到,所有涉及这个问题的法律法规条文的表述所用的词都是“营利”,而不是“盈利”或“赢利”,而恰恰这两个词在词义上是有区别的。“营利”在《词语解释》中的词义为“谋求利润”,针对的是动机,而“盈利”、“赢利”指的是“获得的利润”,针对的是结果。“营利”是以利润的最大化为目标,“盈利”则是资金运作的正向结果,不论其大小。“营利”不对公立高校而言,如《普通高等学校设置暂行条例》就没有这样的规定,原因就在于它是国家拨款,所有的盈余(如果有的话)理所当然都属于国家(学校)所有,不可能进行分配(有严格的财务制度限制);“营利”对民办院校而规定,原因就在于它可能有盈余,有利润,而这个盈余存在着分配的问题。由此可见,法规条例的本身就已经默认了“盈余”的存在,但否定了单纯为获取“盈利”而办学的动机。江总书记在党的十四届二中全会上说:“我们搞社会主义市场经济,当然要讲效益、讲盈利”⑸,民办教育也正是在社会主义市场经济条件下,为适应经济体制多元化而产生的多样化办学的一种模式,因此它也符合这个规律,尤其在没有得到国家财力支持的民办教育办学中讲效益讲盈利更是十分必要的。

     民办二级学院与其他独立的民办高校一样,在办学中只要注意成本核算,加强管理,是一定会有盈余的,而且这盈余是合法的,是可以作为对投资者的经济回报的。对于有远见卓识的投资家来说,投资高等教育,不会也不应不顾教育教学规律去追求“利润的最大化”,不会也不应从削减教育教学的经费中来扩大经济的回报率。同样,对于办学的公办高校来说,也不能强调教育教学规律而不考虑成本核算,不能只顾社会效益而不考虑对投资者的投资予以必要的经济回报。

     在民办二级学院,对于投资者和举办者来说,在教育公益性的认识上是较容易取得一致的,但在如何恰如其分地制约资本寻利性上要取得认识的一致还需双方加强沟通和理解,并在实践上有效地制约“以营利为目的”的办学。

     制约“以营利为目的”的办学,对民办二级学院来说,首先就要规范办学的投资体制,明晰学院产权关系。因为只有规范投资体制才能明晰产权关系,明晰了产权关系才能根本地制约“以营利为目的”的办学动机。教育是长线投资产业,要达到赢利的目的,势必要在资产的积累和权属上作文章。根据教育部对百多所学校的调查分析,在学校发展的过程中,家长交的学费收入占整个资金来源的85%,而校产的积累中大多数来自学生家长、学校管理者和教职工的智力,以及政府的政策投入⑹。以学校收费为主滚动而在校产积累中形成的资产照理不能简单地归到某一举办者所有。因此,如果允许回报的话,以企业、事业单位投入的资金和实物形成校产后,校产应归投入单位;公民个人出资投入而形成的校产,产权应归其个人;政策投资形成的校产,产权应归国家;而由学生收费投资形成的校产,产权则应该归社会所有。企事业单位通过股份(合作)方式,或是公民个人出资投入办学,这种产权关系是容易也应该事先规范清楚的。对于近年来我国一些省份探索试行的由公办高校中的学院转制而成的民办二级学院,其转制的仅是运行机制,是经费的筹措和管理机制,不是所有制。这种转制仅是为了教育资源的合理配置,为了转变投资体制、管理体制和运行机制,调动学校与社会办学的积极性,提高教育质量和效益。但从长远来说,它只是一个中间阶段,其终极目标应该是通过赎买或租赁的形式使它的产权关系明确起来。

     制约“以营利为目的”的办学,对民办二级学院来说,还要借鉴民办教育的经验,进一步规范其领导体制。因为只有健全的领导体制,才能对办学的目的进行有效的监督。现在民办高校的内部管理体制概括起来大体有四种类型:1.董事会决策下的校长负责制(如北京市的规定);2.主办单位指导下的校长负责制(如民主党派举办的学校);3.校长负责制(如一些公民个人举办的学校);4.教工民主大会基础上的校长负责制(如一些公办高校转制的学校)。采取哪一种管理体制,多与各个学校的起步、发展过程及其投资体制有关。各种管理体制各有其利弊,本文暂不进一步分析评论。对于民办二级学院的领导体制来说,虽然投资主体与民办学校相同,本应更多地加以借鉴,但由于它又是公立高校所属的二级学院,其领导体制应与母体实行的“党委领导下的校长负责制”相衔接,因此其管理体制较理想的是“大学党委领导,学院董事会决策,院长负责,总支监督”。当然,学院董事会与企业董事会的组成方式可以有所不同:它的董事可以由创办人选定,而不一定要象企业那样必须由股东大会选举产生;它的成员可以不是投资者,而不一定要象企业那样必须在股东中产生。这样的管理体制似乎比公立高校多了一个“学院董事会”管理层次,比民办高校多了一个“党委领导”,但它能有效地保证学院正确的办学方向,妥善处理好教育的公益性和资本寻利性的矛盾。

     制约“以营利为目的”的办学,对民办二级学院来说,还要建立一套完善的管理运行机制。要使民办二级学院的办学能形成国家机制与市场机制的有机结合,既具有公立高校的规范性,又具有民办高校的灵活性,必然要建立“招生计划单列、财务人事独立、产权关系明晰、扶持政策优惠”的与所属公立高校相对独立的管理运行机制。这其中实行学院二级法人制度,建立独立的财务会计制度和财产管理制度,建立全员合同聘任制度,建立完善的教育教学评估体系等等,显得尤为重要。这对于加强大学对所属民办二级学院在财务、人事、资产、教学、思想政治等各方面的宏观监控具有积极的意义。

     综上所述,不以营利为目的不等于不能有所盈利,公立高校在建立和发展民办二级学院过程中,必须将盈利作为改善办学条件、提高办学质量、求得自身滚动发展的手段,而绝不能作为其办学的终极目标。只有这样,教育公益性和资本寻利性的矛盾在民办二级学院的发展中才能得到很好的解决。

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     ⒀刘莉莉.发展民办高等教育的意义与思路[J].《高等教育研究》1999.3.

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