中国民办教育家协会活动

  论文集锦 当前位置:首页 >> 论文集锦 >> 走出《民办教育促进法》认识上的.. 
走出《民办教育促进法》认识上的误区
源自:中国民办学校         日期:2010-3-30         浏览量:4254
浙江东南外国语职业学校 俞建明

     2002年12月28日《中华人民共和国民办教育促进法》由九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过,将于今年9月1日起施行。《民办教育促进法》的问世掀开了现代中国民办教育历史崭新的一页,它将对促进科教兴国战略的实施,确立我国民办教育的法律地位,维护民办学校、教职员工和受教育者的合法权益,规范民办教育的办学行为和管理行为,无疑具有重大而深远的意义。然而,社会各界对《民办教育促进法》的立法实质和立法原意还存在诸多偏颇认识,因此,笔者认为,认真学习《民办教育促进法》的精神实质,尽快从认识误区中走出来显得尤为重要。

    《民办教育促进法》的诞生,标志着将各级各类民办学校纳入了法制化的轨道,对于民办学校举办者而言,必须明确无论是教育投资,还是学校管理,都将更加严格、更加规范,而绝非象一些地方,一些民办教育机构那样,把《民办教育促进法》当作“尚方宝剑”,认为有了这把“剑”,民办学校就容易办了。这是首先必须端正的一种思想认识,运用马克思辩证唯物主义的观点认识《民办教育促进法》,我认为应从两个方面去理解,一方面它确立了民办教育的法律地位,民办学校举办者的投资行为,办学行为及师生员工的权益受到了法律保障;另一方面也对民办学校举办者、管理者提出了依法投资、依法管理、依法自主办学的法律要求。这对于改革开放25年来靠“摸着石子过河”的思维方式兴办民办教育机构的人们来说,反倒感觉有了“法”办学更难了,这个“难”字集中体现在两个方面:

    (一)“法”向民办学校举办者提出“守法与不法”、“守法与违法”的问题

     民办学校举办者、管理者的所有行为必须符合法律规范,而不能随心所欲,否则它将承担法津责任。为此《民办教育促进法》第三章、第五章用了13个条款对“学校的组织与活动”、“学校资产与财务管理”作了具体的法律规定;第九章“法律责任”明确了民办教育机构在“擅自分立、合办民办学校;擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者;发布虚假广告;非法颁发或者伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证;恶意中止办学抽逃资金或者挪用办学经费等8个方面应承担的法律责任,并进一步强调民办学校有上述行为之一的,“由审批机关或者其他有关部门责令限期改正,并予以警告;有违法所得的,退还所收费用后没收违法所得;情节严重的,责令停止招生、吊销办学许可证;构成犯罪的、依法追究刑事责任,”因此《民办教育促进法》从根本上说它是一部规范民办学校办学行为的法律。“促进法”立法的目的是“鼓励”和“促进”,而“促进”的前提必须是规范民办学校的办学行为。立法就要规范,促进与规范是一致的,是相辅相成的,规范的出发点是为了促进,使之健康发展。贯彻实施 《民办教育促进法》,必将引来民办学校的“大浪淘沙”。

    (二)“法”向民办学校举办者、管理者提出“守法与创新”的课题

    《民办教育促进法》作为教育法的配套法,同义务教育法、职业教育法、高等教育法的区别在于办学体制上的差异,因而它必须反映民办教育体制的特点,在法律框架内勇于实验和创新。首先,《民办教育促进法》的法律名称本身就体现了立法的阶段性需要。这是一部“试行”的法律,有待于人们在实践中不断的完善;其次,立法的滞后性特点,要求《民办教育促进法》有一个经受实践检验的过程。近代以来,我国对于私立学校的教育法规、政府行为往往是滞后的。在旧中国,民国教育部1929年公布的《私立学校规程》曾修改四次之多,因此在经历了改革开放25年后诞生的《民办教育促进法》无疑会有一个法律创新,日臻完善的过程。民办教育的举办者、管理者有着丰富的第一手实践材料,理应不懈追求,勇于创新,并且牢牢把握守法与创新的“度”。

     法治是治理政府的制度,而缺少法治是我国教育事业,特别是民办教育所有弊端的源头。《民办教育促进法》的意义,在于它不仅是规范民办学校办学行为的法律,也是一部规范政府部门管理行为的法律。因此,从这一意义上说地方政府主管部门与民办学校的法律地位是平等的,政府部门与民办学校贯彻实施《民办教育促进法》的目的是共同的,即依法规范办学行为、管理行为,依法维护和保障民办学校举办人及广大师生员工的合法权益,促进民办教育事业的发展。因此,地方政府部门应从长期形成的思想误区中解脱出来。

    (一)“任其(民办学校)自生自灭”的思想观念必须破除

     早在1993年2月,中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励,大力支持,正确引导,加强管理”的十六字方针。1997年,国务院首次发布《社会力量办学条例》,进一步确定了民办教育的法律地位。这是新中国成立以来民办教育第一个行政法规,也是《纲要》提出的16字方针的具体化,极大地促进了民办教育事业的发展。然而遗憾的是,一些政府管理部门在贯彻实施16字方针和《社会力量办学条例》的过程中,对民办学校采取的是一种任其自生自灭的消极态度,不能说政府部门某些官员对民办学校不管,但它们往往对“锦上添花”感兴趣,因为“锦上添花”,管得轻松,添得自在,容易给自己脸上贴金,与个人政绩挂钩;也不能说政府部门对民办学校“雪中送炭”的事都管,因为这事管不得,管了烫手,管了受累,管了麻烦,管不好会影响个人的前程。政府部门的这种态度,使影响制约民办学校发展的许多问题长期得不到解决,导致了许多起步较好的民办学校在遭受困难和挫折后,昙花一现。这一现象的实质反映了政府某些官员滥用职权,不依法办教育,而《民办教育促进法》则为冲破政府部门“任其自生自灭”的思想观念提供了强大的法律武器。

    (二)“有所为”、“有所不为”成为衡量政府部门管理行为合法与否的标志

    《民办教育促进法》第一次提出了政府部门在管理民办学校过程中所应承担的法律责任。因此,民办学校不再是政府部门可管可不管的事,民办学校管好管不好,政府部门是有责任的。这在客观上向政府部门提出了“有所为”、“有所不为”的法律限制。

     第一、政府部门应有所为,而且大有可为

     其一,政府部门要吃透立法实质抓“促进”。从《民办教育促进法》法

     律名称分析,立法的目的在于促进,把促进提到了立法高度,可见民办学校面临问题之严重,解决问题之迫切。民办学校存在的“资金不到位”、“融资困难”、“师资队伍不稳定”、“滥收费”、“办学不规范”、“内部管理混乱”、“教学质量参差不齐”等一系列问题需要政府部门依法督导、依法行政、依法规范。政府部门只有迎难而上,切切实实解决这一系列问题,才能从根本上促进民办教育事业的发展。

     其二,政府部门要身先士卒,促进教育平等。教育平等原则和教育公益原则是《民办教育促进法》确认的基本原则。做好“教育平等”这篇大文章,政府部门才能真正大有所为。政府部门只有坚持公民接受教育权利平等的思想,民办学校才可能拥有与公办学校共存的发展空间;政府部门只有坚持民办和公办学校法律地位平等的思想,民办学校才可能有与公办学校平等竞争的机会;政府部门只有确保民办与公办学校教师地位平等、受教育者地位平等,才有可能为民办学校的师资、生源稳定提供法律保障。

     第二,政府部门应有所不为

    《民办教育促进法》明确规定了政府部门应该管什么,不该管什么;该管的不管,不该管的却管了,这两方面同样应该承担责任。法律第六十三条从六个方面列举了有所不为的具体表现,1. 已受理设立申请,逾期不予答复的;2. 批准不符合本法规定条件申请的;3. 疏于管理,造成严重后果的;4. 违反国家规定收取费用的;5. 侵犯民办学校合法权益的;6. 其他滥用职权、徇私舞弊的。这六种表现可以概括为两个方面,即一方面是“不该为而为”,另一方面则是“该为而不为”,问题的实质无疑暴露了教育的腐败。《民办教育促进法》对政府部门的管理行为提出了新的、更高要求。针对以上行为,视情节可以追究政府部门责任人的责任,给予行政处分,承担赔偿责任。构成犯罪的,依法追究刑事责任。《民办教育促进法》把政府部门的管理行为正式纳入法制化轨道,它第一次向“教育腐败”敲响了警钟,揭开了中国教育行政立法崭新的一页。

     《民办教育促进法》起草过程中一个争议的焦点是民办学校举办者该不该有“回报”。同年12月,全国人大常委会第31次会议通过的《民办教育促进法》,明确“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这是法律草案起草委员会煞费苦心的一个独创,而《民办教育促进法》公布后,围绕“合理回报”问题又成了人们争论最大,出现认识误区最多的问题。其突出表现为:

    (一)认为民办学校举办者有“合理回报” ,实质上就是办学利润的分配。因此,借办学的公益性进行百般指责。

    (二)民办学校举办者可以获取“合理回报” ,使一部分人受到剌激,产生了投资教育的投机心理 ,在一些地区出现了盲目办学,投机办学的不正常现象。

     对此,我们有必要原原本本地研读法律文本,深刻领会其精神实质,以澄清思想认识。

     首先,民办学校举办者在办学结余中取得合理的回报,这在一定历史时期内是公正合理、无可挑剔的。《民办教育促进法》第十一条指出,“民办学校在扣除办学成本、余留发展基金以及按照国家有关政策规定提取其他的必要费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。据此可知这一“合理回报”具有鲜明的特点:

     第一,“合理回报”的前提是有结余。

     事实上从举办民办学校到民办学校办学有结余,这里有一个较长的周期,而且民办学校要有结余、有效益就要有投入、有规模、有质量,但投入与产出之间又往往不可能简单地划上等号。民办学校举办者的投资有可能是成功的,有产出、有效益的;也有可能是不成功的,没有产出、没有效益,而只有亏损。因为民办学校举办者的投资行为受竞争、环境、政策诸多因素的影响。因此,在看到民办学校举办者可以有合理回报的同时,也要看到其投资的风险性。

     第二,“合理回报”不影响教育的公益性 。

    《民办教育促进法》规定合理回报是在扣足各类基金 ,确保发展前提下的回报。

     第三,“合理回报”是一种具有权威性的、规范的法律行为。

    《民办教育促进法》第51条明确“取得合理回报的具体办法由国务院规定”。这既解决了民办教育因地区不平衡而在“合理回报”问题上可能出现的诸多矛盾,也给“合理回报”的“红眼病人”提出了忠告,即人们大可不必担心民办学校举办者的“合理回报”会把民办学校吃空。

     第四,“合理回报”是一种有限的回报。

     凡在投资办学问题上见钱眼开、投机办学、违规操作、违法牟财者都必将自食其果。

     其次,民办学校举办者在办学结余中的合理回报符合国情,有利于发展。改革开放之所以成为邓小平理论中最具有时代特色的重要内容,使中国经济进入了世界快车道,究期原因是改革改变或重组了人们利益分配格局,并通过大量的立法工作使人们的利益得到了法律保护,这从根本上激发了人们的积极性和创造性,推动了社会生产力的巨大发展。《民办教育促进法》作为中国民办教育事业改革发展的产物和其它任何改革一样,都将伴随着人们利益的再分配,并以观念的形态反映到法律形式中来。法律草案起草委员会就“回报”问题是在如何确保办学公益性目的与确保办学者积极性之间保持平衡所采取的一种折衷办法。因为立法过程出现了两个极端,一方面关于“合理回报”这一立法上的创意从一开始就受到教育专家及一些地方和中央有关部门的强烈反对。我们的一些官员往往脱离实际地、孤立地对待立法工作,把民办学校举办者当作是不食人间烟火的僧人;另一方面我们也有一些官员,包括立法机关内部的人与民办学校有着千丝万缕的联系,他们自身的权益与民办学校的利益密不可分,他们实际上充当了“民办学校”这一特殊社会阶层在国家立法机关内部的代言人。因此,这些代言人极力主张要把“回报”写进法律,这就使“合理回报”成了是否通过这部法律、审查这部法律斗争的焦点。

     尽管《教育法》第25条规定,教育是非营利性的,任何组织和个人不得以营利为目的举办教育机构。但从社会主义初级阶段的实际出发,从民办教育的现状出发,中国是穷国办大教育,社会力量举办的民办学校政府的投资只占5%,如果对民办学校举办者不给予一定的回报,不足以鼓励和促进社会力量投资兴办教育事业,而投资者一旦不适度地拿了利润回报,就有营利之嫌,而《民办教育促进法》从立法角度承认了回报的合法性和必要性,并冠以回报“合理”之限制,明确了“合理回报”的程序,这是对全国民办教育举办者劳动价值,投资价值的肯定,必将极大地调动社会力量投资办学的积极性。

 
上一篇:浅谈人本管理在民办高等教育管理中的方法与应用
下一篇:论民办学校产权归属与管理

  网站介绍】│【关于我们】│【联系方式】│【友情链接】│【协会活动】│【返回首页】│

中国民办学校网    www.hrmbedu.com.cn   

网站备案编号:京ICP备05028821号